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김영구(金榮球 한국해양대학교. 국제법)
독도 영유권 문제의 새로운 국면
지난 17일 KBS TV 대담프로에서 삭제되었다고 하는 일본 모리 총리(總理)의 독도(獨島) 발언으로 인한 한국내의 반일(反日) 소용돌이는 또 하나의 "일회성 사건(事件)"으로 지나가고 있다.
"다케시마(독도)는 역사적으로는 물론 국제법적 관점에서도 명백히 일본의 영토이다. 이것은 일본정부의 명확하고도 일관된 입장이다."라고 했다고 하는 그의 답변 내용은 하나도 새로울 것은 없지만, 그러나 이번 "사건"은 한가하게 망언(妄言)이냐 실언(失言)이냐를 가지고 실랑이를 버리다가 국민의 반일(反日) 감정이 삭으러들면 덩달아 흐지부지 잊어버리고 말 수 없는 긴박하고 위험한 성격이 내포되어 있다. 모리는 일본의 국가의사를 공식적으로 대표하는 일본의 총리(總理)라는 점과 한국 공영 방송의 미리 준비된 질문에 대한 공식적(公式的)인 답변이라는 점이 중요하다.
소위 우리 정부의 공식입장이라는 것은,
"독도는 역사적으로나 지리적으로 국제법상 우리 고유의 영토이며, 우리가 실효적으로 점유하면서 독도와 그 영해에 대해 완전한 주권을 행사하고 있는 상황인 만큼, 독도문제는 한일간의 영유권 분쟁이 아니며, 한 일간 외교 교섭의 대상이 될 수 없다."는 것이다. 한편 그간 정부는 독도가 국제적으로 "분쟁지역(紛爭地域)"이라는 인상을 유발하지 않도록 유념하면서 일본의 독도 "분쟁지역화 기도(紛爭地域化 企圖)"에 도움을 주는 행위 자체를 삼간다는 방침을 고수해 왔다.
독도문제라는 영유권 분쟁이 일본과 한국 사이에 존재하지 않는다고 전제(前提)하고 있는 매우 불안정한 이 한국 정부의 입장은 결국 문제 회피를 위한 논리일 뿐이다.
문제회피(回避)의 심리(心理)는 반드시 비난(非難) 받아야 할 것만은 아니다. 독도(獨島) 영유권 문제는 너무나 중요하고 심각한 문제이기 때문에 지금 이 정권(政權)이 아닌, 지금 이 장관(長官)이 아닌, 지금 이 부서(部署)가 아닌 누구인가 다른 사람들에 의해서 결정되어져야 한다는 생각은, 만일에 잘못되었을 경우에 나타날 파국(破局)에 대한 두려움 때문 만이라면, 비난받아 마땅하지만, 독도(獨島)에 대한 한국의 영토적 권원이 좀더 확고하게 응고(凝固)된 이후에, 그리고 영토적 권리를 주장할 수 있는 증거사실과 법적 논리가 좀더 잘 준비된 연후에, 다시 말해서 아주 확실한 승산(勝算)이 있을 때에 일본과 이 문제로 대면(對面)하는 것이 현명하다는 생각이라면 이것은 이해할 수 있는 신중론(愼重論)이며, 정책 운영자로서 겸손(謙遜)한 자세일 수 있다. 더구나 이러한 문제회피(回避)의 심리(心理)는 현재 한국이 독도(獨島)를 점유하고 있고, 이 섬에 대해서 국가의 주권적 권리를 현실적으로 행사(行使)하고 있다는 사실로 더욱 합리화(合理化)될 수 있다.
그러나 이러한 종류의 전략적(戰略的) 사고(思考)는, 어디까지나 그 신중론(愼重論)이나 겸손(謙遜)의 미덕(美德)에서 연유되는 문제회피(回避)의 심리(心理)가 한국의 독도에 대한 주권적 권리행사에 있어서 필수적으로 유지되고 있어야 할 배타성(排他性)과 일관성(一貫性)을 훼손(毁損)하지 않는 범위 내에서만 정당화(正當化) 될 수 있다.
1999년 1월 한일어업협정을 서둘어 비준, 발효시킬 때 독도문제에 대한 한국 정부의 회피적인 영토 정책은 이미 그 정당성(正當性)을 상실하였다. 한일(韓日) 어업협정에서 독도를 중간수역 안에 넣어놓고 이 협정의 규정에 따라 소위 자원관리형 어업제도를 실시하려면, 독도의 영해(領海)와 접속수역(接續水域)에서 한국과 일본이 수산자원의 공동관리를 실시하게되어 있으며, 그렇게 되면 그 때부터 독도에 대한 우리 영역주권의 배타성(排他性)은 깨어지기 시작하는 것이기 때문이다.
그리고 이제 일본 총리의 명시적인 영토주권 발언으로 한일간의 독도영유권 문제는 심각한 국면(局面)으로 들어왔다고 본다. 한국은 단호한 결의로 국가 영토 정책을 시급히 전환하여 일본의 도발적 행위에 대처해야만 한다.
왜 한일어업협정은 즉시 종결되고 재협상 되어야 하나?
새 한일어업협정은 1999년 1월 22일 한일 양국간에 비준, 발효된 협정이다. 이 협정은 유엔해양법 협약의 발효, 한일 양국의 배타적경제수역(EEZ) 선포, 및 일본측의 일방적인 구 한일어업협정 실효(失效)조치라는 긴박한 사태의 진전과 맞물려서, 협상(協商), 체결(締結) 그리고 발효(發效)라는 과정을 거쳐 서둘러 성립되었다.
이 협정은 신 해양법질서의 수용이 세계의 어느 다른 지역에서보다도 늦어진 한반도 주변 수역에서, 특히 생물자원의 개발과 보존에 관련된 200해리 배타적 경제수역(EEZ) 제도의 도입(導入)과 개편(改編)이 강하게 요구되고 있는 시대적인 추세(趨勢)를 수용(受容)하고, EEZ체제의 도입에 따른 한국 측 어업계의 충격을 완화(緩和)하며, 한국과 일본 사이에 첨예한 영유권 분쟁으로 대두되어 있는 독도문제로 인하여 EEZ 경계획정이 곤란하다는 사정 등을 감안(勘案)하여, 잠정적으로 타결된 것이다.
이 한일어업협정의 타결을 졸속하게 완결하기 위해서 가장 난제(難題)로 부상되어 있던 독도문제를 회피하는 방편으로서 협정수역의 상당부분을, "중간수역"이라고 하는 특수한 잠정조치 수역으로 정하여 합의하기에 이른 것이다.
이 잠정조치 수역의 합의 문제에 관해서는, 한일간에 실질적으로 첨예한 분쟁 대상이 되어 있는 독도의 영유권이 명백하게 한국의 권원(權原)으로 확인되고, 더 이상 훼손(毁損)되지 않기 위해서 독도(獨島)를 그 안에 내포하는 이러한 잠정적 조치수역이 합의되어서는 않된다는 비판적인 견해가 제기되었으나 이를 묵살하고 잠정적 조치수역의 합의 이외에는 대안(代案)이 없다는 이유로 한국 정부에 의해서 그대로 진행된 바가 있다.
한국정부와 일부 국내의 국제법 학자들은 이번 새 한일어업협정은 EEZ 경계문제와는 별개이며, 어업에 관한 사항만을 잠정적으로 합의한 것이므로 독도(獨島)가 중간수역 안에 들어가 있더라도 독도 영유권 문제에는 아무런 영향을 주지 않는다고 주장하고 이 문제에 관한 우려(憂慮)와 비판(批判)에 대하여 "사실을 왜곡하여 여론(與論)을 오도(誤導)하는, 어설픈 국제법 논쟁"이라고 반박하고 있으며 정부는 이에 관해서 대대적인 대국민 홍보(弘報)를 실시한 바가 있다.
과연 새 한일어업협정은 영유권 문제와는 아무 관계가 없으며 한일 양국간의 어업질서를 조율하는 데에 성공한 잘된 어업협정인가? 적어도 어업질서를 조율하는데에 실패한 협정이라는 점은 이미 잘 알려진바와 같다. 그러나 더 중요한 문제는 이 협정이 독도 영유권 문제와는 아무런 관계가 없다는 정부의 주장은 법적으로 성립되지 않는다는 점이다.
실제 어업에 관한 중요한 문제들은 모두 이 협정에서 규정이 유보(留保)되고, 한일어업공동위원회 등의 실무협의사항으로 위임(委任)되어 있다. 이 협정은 한일 양국의 배타적 경제수역 범위에 관한 구체적이고 중대한 합의가 그 골자를 이루고 있으므로 이 협정은 어업에 관한 합의라기보다는 관할수역 범위에 관한 합의라고 보아야 한다. 그러므로 이 협정은 실제로 주권적 관할수역의 범위를 정하는 협정이다. 주권적 관할수역이란 바로 영유권에서 연유되는 것이다.
더욱 중요한 점은, 잠정적 조치수역인 소위 「중간수역」을 합의하기 위해서 한국의 영토인 독도로부터는 전속적 관할 범위로 합의되어 있는 35해리를 적용하지 않았다. 명백히 한국정부는 독도를 해양법 협약 제121조 3항에 해당하는 섬으로 간주하여 독도에서는 배타적 경제수역을 주장하지 않는다는 방침을 전제로 하고 있다. "제121조 3항에 해당하는 섬"이란, 인간의 거주가 불가능하고 독립적 경제생활의 영위가 계속될 수 없는 섬을 의미한다. "독도에서는 배타적 경제수역을 주장하지 않는다."는 한국 정부의 이 은밀한 방침은, 법적 요건이 극히 모호한 제121조 3항을 해석하는 국제법적 해석의 기본적 원리와 맞지 않고, 독도에 부두시설과 어민 숙소 등을 축조하고 유인(有人) 등대를 운용하고 있는 현실적 상황을 무시한 입장이므로 이 한국 정부의 태도는 결국 영토에 대한 주권적 관할권의 포기(抛棄)로 간주될 수밖에 없게 되어 있다.
중간수역에서의 공동관리 배제 문제
한국 정부는 아직도 중간수역에서 한일(韓日)간에 자원을 공동관리하는 일은 배제될 수 있다고 보고 있다. 동해(東海) 중간수역에 관해서 어업공동위원회는 양당사국들에게 자원 보존과 관리를 위한 규제조치에 관한 합의 사항을 "권고"하고 이를 "존중"하게 하므로서 "자원의 공동관리가 배제(排除)될 수 있다."고 보는 것이다. 그러나 이러한 해석은 법률적으로 유지될 수 없는 잘못된 것이다.
한국 정부는, 일본이 중간수역에서 공동관리를 주장하는 마당에, "중간수역에서 한일(韓日)간에 자원을 공동관리하는 일은 배제될 수 있다."고 보는 한국 정부의 입장을 반대하고 결국 공동관리를 할 수밖에 없다고 비판하는 것은 일본의 편을 들어주는 것으로서 우리국익에 반(反)하는 것이라고 지적하고 있다.
그러나 사실 일본의 편을 들어주고 말고 할 것도 없이 본래 한일어업협정은 잘못된 협정이므로 그렇게 밖에는 해석이 불가능한 것이다.
한일어업협정상 각 당사국은,
첫째, 한일어업공동위에서 자원관리를 위한 규제조치를 합의해야 하는 협약주체로서의 신뢰의무(信賴義務)로 기속(羈束)되고 있으며,
둘째, 일단 합의된 규제조치에 대해서는, 위반어선을 통고할 권리와 확인 시정조치 보고의무 등 자원의 공동관리를 위한 이 어업협정상의 기속적 권리의무로 기속(羈束)된다.
셋째로, "권고"되고 "기대"되며, 또 "존중"한다는 제12조 4항의 비기속적 조항들을 근거로 해서, 일방 당사국이 (즉 한국 측이) 자원의 공동관리를 배제하려는 시도(試圖)를 하는 것은 이들 규제조치를 합의한 협약 주체로서 당연히 적용받게 될 금반언(禁反言)의 법리(the Doctrine of Estoppel)에 반(反)하므로 불가능하게 된다.
그러므로 이 어업협정의 조문에서 사용하고 있는 "권고(勸告)"와 "결정(決定)"이라는 용어가 가지는 본래 사전적(辭典的) 의미의 구별은 조문 구조상 특별히, 규범적(規範的)으로는 유지될 수 없게 되어 있다.
결국은 이 중간수역내의 어업자원은 한국과 일본이 공동관리, 공동개발을 하도록 낙착되게 마련이며 따라서 결국 독도(獨島)에 대한 한국의 주권적 관할수역의 배타적(排他的) 개념은 명시적으로 부인(否認)되게 될 것이다.
1999년 1월 22일에 서둘러서 비준, 발효시킨 지가 1년이 훨씬 넘는 이 어업협정은 처음부터 대단히 잘못된 것이기 때문에, 독도의 영역주권이 본래 위험하게 되어 있었으나 작년 말까지의 실무협상에서 한국 측이 공동관리를 절대로 수용할 수 없다는 강경한 입장을 고수해서 이 어업협정에서 규정하고 있는 중간수역안에서의 자원 보존관리 조치에 관한 일체의 합의를 거부했고 그러한 우리측 입장이 일본에 의해서 일단 받아드려져서 겨우 위험한 고비를 넘겨 놓은 상태이다. 그러나 공동관리를 회피하려는 한국 측의 이 강경한 입장은 이 협정을 그대로 두는 한 더 이상은 유지될 수가 없다. 앞으로 재개될 실무협상에서 협정의 규정대로 한국과 일본 양 당사국간에 자원 보존관리 조치에 관한 구체적인 합의가 나오기만 하면, 중간수역에서의 공동관리는 시작되는 것이며 그렇게되면 독도에 대한 한국의 영역주권의 배타성은 근본부터 흔들리게 된다.
독도는 지금 아주 위험하게 되어 있다.
현 정부의 정책적 편의주의와 일부 관변(官邊) 학자들의 몽상적(夢想的) 관념론(觀念論)이 또 한번 결합한다면, 이번에는 중간수역에서 『자원의 공동관리』를 일본과 함께 설사 실시한다고 해도 한국의 독도 영유권에는 아무런 영향이 없다는 이론으로 안착(安着)할 수 있다. "한국의 독도(獨島) 영역주권의 배타성(排他性)은 독도 주변 12해리 범위에서만 유지되면 된다."는 잘못된 논리에 서는 한, 이것은 그 나름대로의 논리적 일관성 위에서 일응(一應) 가능한 입론(立論)이기도 하다. 다만, 국민이나 어민들에게 또 사실상 일본인들에게까지 한국 정부가 요란하게 주장해온 "중간수역에서의 자원공동관리 배척의 입장"을 포기(抛棄)하는 근거에 대해서 합리적으로 변명 또는 설명해야 하는 부담이 남을 뿐이다. 그리고 이 것은 한국이 독도의 영유권을 상실(喪失)하게되는 확실한 첫 단계에 들어가는 것이기도 하다.
한일어업협정과 독도영유권 문제에 관한 한국정부의 정책은 즉시 바로잡아져야 한다.
한일(韓日)간 새 어업협정의 발효이후 독도영유권 문제는 심각한 국면(局面)으로 들어왔다. 한국은 단호한 결의로 국가 영토 정책을 시급히 전환하여 일본의 도발적 행위에 대처해야만 한다.
그러나 한편 독도문제에 관한 일본과의 잠재적 분쟁이 지금처럼 심각한 현안(懸案)의 과제로 떠오르게된 원인에는 일본의 공격적인 영토정책 뿐만 아니라 우리 한국 쪽의 모호하고 회피적인 정책에도 상당한 책임이 있다. 한국 정부측 태도가 일본의 공격적인 독도영유권 주장을 조장(助長)해 온 것이다.
한국과 일본 사이에 독도에 관한 영토주권에 대한 문제는 역사적으로 이미 오래 전에 해결되었던 문제이다. 즉, 17세기말 숙종 19년, 1693년 안용복(安龍福)의 담판사건(談判 事件)으로 인한 이른 바 '죽도 일건(竹島 一件)'과 1877년에 있었던 명치정부(明治政府)의 이른 바 '지적편찬(地籍編纂)사건'에서, 일본 정부는 명백하게 독도에 대한 조선정부(朝鮮 政府)의 영유를 인정한 바가 있었다. 이 두 번의 전례(前例)에서 일본은 거의 확정적으로 독도에 대한 한국의 영유권을 인정한 것이다.
그러나 20세기초 일본의 한반도 침략이 시작되었을 때 울릉도와 독도는 지리적으로 일본에 인접해 있는 섬(島嶼)으로서 일본 관민(官民)이 한반도를 침략(侵略)함에 있어 침략적 점거(占據)를 시도한 최초의 전선(前線)이 되었다. 특히 1905년 2월 22일, 독도를 '다께시마'로 명명(命名)하고 시마네 현에 은밀하게 편입시킨 일본의 조치는 동해(東海)에서 전략적 거점을 확보하려는 정치 군사적 동기로 당시 일본 정부의 일부 관료들에 의해서 철저하게 비밀로 진행된 침략적 음모(陰謀)이며 국제법상 불법적인 것이었다. 즉, 독도 영유권 문제는, 19세기말에 자행된 침략적 파괴행위에 대한 일본의 역사적 책무(責務)의 청산(淸算)이라는 과제의 정점(頂点)에 서 있다. 왜냐하면 일본의 한반도 침략은 독도와 울릉도에서 시작되었기 때문이다.
일본은 독일과 함께 2차대전 당시의 침략자, 평화 파괴자로서의 지위가 유엔 헌장상의 '적국(敵國) 조항'(제107조)으로 아직도 명기되어 있는 나라이다. 그러나 독일과는 판이하게 일본은 그들의 평화파괴행위, 그들의 비인도적 행위들에 대해서 진심으로 반성(反省)하지도 않고 본격적으로 배상(賠償)한 일도 없는 체로, 새로운 시대의 주역으로 나서려고 하고 있다. 이러한 일본의 태도는 용납되어서는 않된다. 그리고 결국 용납되지도 않을 것이다.
군대 위안부에 관한 문제가 제기되었을 때 일본은 공식적으로 이러한 인권유린 사안에 대한 일본의 국가적 관여를 공식적으로 전면 부인(否認)하다가 1993년 8월에 와서야 일본 군부(軍部)의 관여를 시인(是認)하였다. 이 문제는 한국과 중국에서는 끝내 제대로 다루어지지도 않은 체로 넘어갔으나 결국 유엔에서 1996년 「라디카 쿠마라스와미 보고서」와 1998년 「게이 맥두갈 보고서」로 다시 제기(提起)되고 인권위원회에서 정식 안건으로 다루어지고 있다.
지난 10월 22일 아사히 신문의 카메라가 도후쿠 구석기문화연구소의 후지무라 신이찌 교수가 날조된 석기를 직접 매몰하는 현장을 잡으므로서 일본 구석기 문화의 기원을 70만전 전으로 끌어올렸던 가미타까모리 유적(遺蹟)의 날조(捏造)된 일본 역사가 하루아침에 허물어 졌다. 일본이라는 우리의 이웃은 20세기가 시작되면서부터 문화적 선진국인 우리를 앞질러 국가적 위명(威名)을 내세우면서 우리에게 역사적 부담(負擔)을 주어온 나라이다. 우리가 간과해서는 않되는 점은 21세기가 시작되는 지금에 와서도 일본은 구석기시대의 돌조각 유적을 날조(捏造)해서까지 자기들 나라가 위대(偉大)하다는 것을 입증하고 싶어하는 나라라는 점이다.
독도는 의심할 바 없이 명백한 한국의 영토이지만 20세기 초부터 일본의 아시아 침략의 과정에서 그들에게 점유 당한 바가 있고 2차 대전이후 한일(韓日)관계에서 우리 쪽의 모호하고 불철저한 태도로 저들에게 영유권 주장의 빌미를 하나씩 남겨주므로서 지금과 같은 심각한 분쟁의 씨앗이 된 것이다.
한일어업협정과 독도영유권 문제에 관한 한국정부의 지금과 같은 잘못된 정책을 시급히 시정(是正)할 것을 촉구한다.
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