독도본부

日 ‘신방위대강’, 무엇을 노리나

美와 발맞춘 ‘군사변환’ 통해 중국·북한 견제 극대화

일본이 변하고 있다. 소극적인 본토방어에서 벗어나 미국과의 협력 아래 동아시아 안보문제에 적극 개입하겠다는 자세다. 자위대 체계를 혁신하고 중국과 북한을 염두에 둔 새로운 작전계획도 수립했다. 이러한 변화의 틀을 구체적으로 기술한 것이 지난해 12월 각료회의를 통과한 ‘신방위대강’.
그 속에 담긴 일본의 속내는 무엇이고, 자위대는 어떻게 변할 것인가.
그에 따른 동북아 안보환경의 변화와 한반도의 대응은?

2005년에 들어서면서 일본 자위대가 본격적으로 변신을 꾀하고 있다.

새해 초 일본 정부여당은 이르면 상반기 중에 방위청을 방위성(省)으로 승격시키기 위한 ‘방위성 설치법’을 국회에서 통과시킨다는 데 합의했다. 그동안 내각부에 속한 일개 기관이던 방위청이 다른 나라처럼 독립부처가 되면 각료회의에 독자안건을 제출할 수 있을 뿐 아니라 독립 예산을 요구할 수 있으며 자체 성령(省令)도 제정할 수 있다.

구체적인 움직임도 가시화되고 있다. 1월6일 일본정부는 지난해 연말 발생한 남아시아 지진해일 피해지역에 국제원조 명목으로 군함 3척과 C-130 수송기 2대, 1000명의 자위대원을 파견하기로 결정했다. 일본의 자위대 파견은 미군과 일체가 되어 멀리 중동지역까지 작전범위를 넓히려는 신방위정책의 시험작업으로 보인다. 2001년 10월 제정된 ‘테러대책특별조치법’에 근거해 인도양에 파견된 인원까지 합치면 남아시아의 자위대원은 1500명에 달한다.

이와 같은 자위대의 대변신은 군사력 강화작업의 일환으로, 지난해 12월10일 안전보장회의와 각료회의를 통과한 ‘신방위대강’을 통해 예견되었다. ‘방위대강’이란 일본의 방위력을 정비, 운용하기 위한 구체적인 목표를 나타내는 지침으로, 1976년 10월 미키(三木) 내각이 처음 책정한 이래 이번이 세 번째다(제2차 세계대전 이후 자위대의 구체적인 변화상에 대해서는 상자기사 참조).

일본정부가 ‘신방위대강’ 작성에 본격적으로 나선 것은 2004년 4월. 고이즈미 총리는 ‘9·11테러 이후 변화된 안보환경에 대응한다’는 명목하에 사적 자문기관인 ‘안보·방위력 간담회’를 설치하고 새로운 방위대강 준비작업을 맡겼다. 6개월 후 간담회는 ‘미래 안전보장·방위력 비전’을 총리에게 제출했고 이를 바탕으로 방위청은 ‘신방위대강’(정식명칭은 ‘2005년도 이후 방위계획의 대강에 관하여’)을 완성했다.

‘신방위대강’의 위협 인식

‘신방위대강’은 2001년 9월11일 미국에서 발생한 테러를 새로운 21세기형 안보환경의 출발로 인식하고 있다. 즉 국가에 의한 위협 외에 테러분자나 국제범죄집단 등 비국가주체에 의한 위협이 새롭게 등장했다고 파악한다. 냉전 종식 후 세계 각지의 내전이나 민족대립, 정권 불안정이 주요한 군사분쟁의 원인이 되고 있고 내전중인 국가나 국내 치안이 불안한 국가에 테러분자나 국제범죄조직이 숨어들어 테러공격을 감행하거나 해상교통로를 차단할 위험성이 있다고 보고 있는 것이다.

그렇다고 국가에 의한 전통적인 위협이 사라진 것도 아니다. 두 핵무기 보유국(러시아, 중국)과 핵무기 개발을 단념하지 않은 나라(북한)는 여전히 일본을 위협하는 요소다. 특히 북한 핵무기를 포함해 대량살상무기 개발이나 탄도미사일 개발배치는 일본에 심각한 위협이 되고 있다. 일본은 1980년대까지 옛 소련을 주요 위협요인으로 상정했으나, 현재는 핵·미사일 전력과 해·공군력의 근대화, 해양활동 범위의 확대 등을 들어 ‘중국 위협론’을 전면에 내걸고 있다.

이러한 주변정세가 야기하는 안보문제를 해결할 방안으로 ‘신방위대강’은 ‘통합안전보장(Integrated Security)’ 전략을 제시하고 있다. “우리(일본) 자신의 노력, 동맹국과의 협력 및 국제사회와의 협력을 통합”하는 것으로 정의되는 이 통합안전보장전략은 1980년 오히라 내각 때 수립된 종합안전보장(Compreh- ensive Security) 전략과 용어가 비슷하지만 내용은 크게 다른 것이다. 종합안보전략이 주로 비군사적인 면에서 국제안보환경 개선에 역점을 둔 것이라면, 통합안보전략은 일본 스스로의 방위력 강화는 물론 군사적 역할 확대를 통한 국제환경개선에 적극성을 보이고 있는 것이다. 한마디로 일본이 안보문제에 접근하는 방식이 비군사적 면에서 군사적 면으로 이동하고 있음을 보여주는 대목이다.

이러한 흐름은 방위정책의 변화에서도 읽을 수 있다. 기존의 ‘전수방위(ex- clusive defense)’라는 전략 틀을 유지하면서도 방어를 주로 하는 ‘소극방위’에서 ‘적극방위’로 대폭 방향을 전환한 것이다. ‘신방위대강’을 구체적으로 살펴보면 이 새로운 방위정책의 특징은 크게 다음 세 가지로 나눠볼 수 있다.

첫 번째 특징은 종전의 필요최소한 방위전략에서 위협대응형 전략으로 전환했다는 점이다. 일본은 1976년 ‘구방위대강’을 책정한 이래 ‘기반적 방위력’을 국방원칙의 하나로 삼아왔다. ‘기반적 방위력’이란 자위대의 거부능력(denial capability) 또는 제한적인 소규모 침략에 대해 자력으로 대처할 수 있는 필요최소한의 방위력을 가리킨다. 다시 말해 구체적인 위협을 상정하지 않은 채 평상시에 소규모 침략에 대비하기 위해 경계태세를 취하는 식이었다.

그러나 이번 ‘신방위대강’에서는 새로운 안전보장전략을 뒷받침하기 위해 ‘다기능 탄력적 방위력(Multi-Functional Flexible Defense Force)’ 구상을 제시하고 있다. 종전의 방침을 수정해 앞으로는 방위력개념을 보다 탄력적으로 해석해 국제안보에 적극적으로 대응하겠다는 입장을 나타낸 것이다. 이를 반영해 이번 ‘신방위대강’에서는 ‘중대한 위협요인’으로 북한을 지목하고 중국군의 근대화와 해양활동 확대에 대한 우려를 표시하는 등 이전과는 달리 구체적인 위협을 상정해 대응계획을 제시하고 있다.

두 번째 특징은 미국의 새로운 군사전략과 일체화하고 있다는 점이다. 미국은 해외주둔군 재배치계획(GPR)의 일환으로 주일미군을 동북아시아에서 중동에 이르는 이른바 ‘불안정한 활(弧)’ 지역의 사령탑으로 격상시키려 하고 있다. 주일미군의 활동범위를 극동(필리핀 북쪽)으로 한정한 미일안보조약 제6조(이른바 ‘극동조항’)에 구애받지 않고 중동지역까지 확장하고자 하는 미국측 구상이 일본정부에 의해 받아들여진 것으로 알려져 있다.

이같은 일체화는 미사일방어(MD) 문제에서 분명하게 확인할 수 있다. 일본정부는 미국이 주도하는 동아시아 MD계획을 효율적으로 운영하기 위해 2003년 12월 미국과의 협의하에 MD시스템도입을 결정한 바 있다. 이와 관련해 ‘신방위대강’은 현재 주일미군의 재편논의를 시작으로 양국이 전략목표를 공유하고 역할분담을 협의하는 전략대화에 나서고 있다고 밝혔다. 특히 탄도미사일에 관해서는 “미사일방위시스템의 정비를 포함해 필요한 체제를 확립한다”고 명기함으로써 MD 운용을 통한 양국의 전략적 일체화를 분명히 했다.

MD 문제에 있어 미일 간의 협력은 그동안 일본 군비증강의 발목을 잡고 있던 ‘무기수출 3원칙’을 뒤흔드는 데 이르고 있다. 일본정부는 관방장관 담화를 통해 미국이 주도한 MD체제의 개발에 참여하기 위해 “탄도미사일방위에서의 협력, 장비·기술 교류”를 적극 추진한다고 밝힘으로써 기존의 무기수출 3원칙을 대폭 완화했다.

현재 일본은 6개 기술분야에 걸쳐 미국과 MD 공동연구를 진행하고 있으며 최근에는 공동생산문제도 협의중이다. 무기수출금지원칙에 따르면 해상배치형 요격미사일을 미국과 일본이 공동으로 연구 개발할 수는 있어도 이를 생산하여 미국이 사용할 수는 없도록 되어 있기 때문에, MD 추진을 위해서는 기존 원칙의 변경이 불가피했던 것으로 보인다.

‘신방위대강’의 세 번째 특징은 자위대의 역할확대를 공식화했다는 점이다. 기존의 방위대강에서는 미일동맹에 따른 군사협력의 범위를 일본 본토 및 주변사태로 한정한 반면, ‘신방위대강’에서는 자위대의 해외활동을 중동으로까지 확대해 미일동맹의 광역화와 자위대 역할의 국제화를 꾀하고 있는 것이다.

지금까지 자위대의 유엔평화유지활동(PKO)은 남극 관측 협력활동과 함께 ‘자위대법’ 8장 ‘잡칙’ 100조에 규정되어 있었다. 방위출동, 재해파견이 ‘본래임무’인 반면 평화유지활동은 ‘부수임무’였던 것이다. 그렇기 때문에 일본정부가 자위대를 중동지역에 파견하기 위해서는 ‘테러대책특별조치법’이나 ‘이라크부흥지원특별조치법’ 같은 특별법이 제정돼야만 했다.

그러나 이번 ‘신방위대강’에서 자위대의 해외활동을 ‘부수임무’가 아닌 ‘본래임무’로 격상시킴으로써 자위대는 유엔안보리의 결의 없이 미국과의 협의만으로도 자유롭게 해외파병을 단행할 수 있게 되었다. 또한 ‘부수임무’로 파견되던 시절에 비해 훈련과 장비도 훨씬 강화할 수 있게 됐다.

실제로 ‘신방위대강’에서는 종전에 사용하던 ‘국제공헌’이라는 용어를 ‘국제협력’이라는 말로 바꿔 쓰고 있다. 이는 자위대가 기존에 참여하고 있던 유엔 평화유지활동의 틀을 벗어나, 미국 중심의 유지연합(有志聯合, the Coalition of the Willing)도 염두에 둔 ‘국제평화협력활동’에 참여하겠다는 의지를 적극 표현한 것이나 다름없다.

육상자위대 : 재배치와 기동력 향상

‘신방위대강’이 규정하고 있는 이러한 정책적 변화에 따라 자위대의 방위력도 대폭 정비되고 있다. 우선 육상자위대의 정원을 대폭 감축하고, 주 방위지역을 북방에서 서남방으로 바꾸며, 자위대의 기동력과 통솔력을 높이는 것으로 요약할 수 있다. 현재 16만명인 정원을 5~6년에 걸쳐 4만명 정도 줄이는 방향으로 나아간다는 것이다. 이와 함께 기동성이 떨어지는 전차를 종전의 900량에서 600량 정도로 줄이는 등 냉전형 조직 및 장비가 남아 있는 자위대의 구조개혁을 추진하기로 했다.

이러한 육상자위대의 정원감축 문제는 ‘신방위대강’을 확정하는 과정에서 최대 논란거리로 떠오른 바 있다. 방위청과 자위대 관계자들이 “중국군이 오키나와의 미야코지마(宮古島)를 침공할 경우에 대비해 육상자위대를 줄여선 안 된다” “원자력발전소의 경비는 자위대가 맡아야 한다”고 주장하면서 감축에 반대하고 나섰던 것이다. 자위대 간부들은 자위대 조직·장비의 근본적인 개선방침에 반발해 현상유지의 필요성을 강력히 주장했다.

최악의 상황을 막기 위해

이와 함께 일본의 한반도 군사개입 가능성을 원천적으로 봉쇄하기 위해서는 다양한 층위의 대책이 필요하다.

단기적으로는 한반도 유사시 한국의 공해와 공역(空域)에서 이루어지는 일본 자위대의 활동을 통제하기 위해 임검, 기뢰소해, 비전투원 소개활동에서 한일 양국의 사전협의를 제도화할 필요가 있다. 또한 부정기적으로 열리고 있는 한일간 실무급 안보대화를 확대해 양국 국방장관 및 외교장관의 ‘2+2’ 회담을 정례화하는 방안도 의미가 있다.

趙成烈

● 1958년 서울 출생
● 서울대 공대 화공과 졸업
● 성균관대 정치학 박사
● 일본 도쿄대 대학원 객원교수
● 일본 게이오대 법학부 객원교수
● 現 국제문제조사연구소 연구위원
● 저서 : ‘정치대국 일본’ ‘열린 세계 열린 민족’ ‘주한미군’ 등

중장기적으로는 ‘신방위대강’이 위협요인으로 규정한 ‘북한의 위협’과 ‘한반도의 불안정 사태’를 해소해야 할 것이다. 우선 역내 국가간의 신뢰구축조치를 강화하고, 나아가 일본의 신방위정책이 역내 군비경쟁으로 발전하지 않도록 북핵 6자회담의 틀을 활용해 동북아 다자안보대화를 정례화·제도화하는 방안이 고려될 수 있다. 물론 이러한 과제는 남북관계 개선과 한반도 평화정착이 선행되지 않으면 안 되는 부분이다. 그 출발점인 북핵 문제의 평화적 해결을 조속히 달성해야 하는 또 다른 이유가 여기에 있다.

‘신방위대강’ 이전의 자위대 변천사

목표는 보다 구체적으로, 전력은 보다 효율적으로
자위대는 2004년 7월1일로 창설 50주년을 맞았다. 제2차 세계대전의 전범국이었던 일본은 1951년 샌프란시스코 강화조약 이후 비로소 소규모 무장이 허용되었으며, 1954년 7월1일에 정식으로 자위대를 발족시킬 수 있었다. 자위대는 일본 헌법상으로는 ‘군대’가 아니지만, 국제적인 기준으로 보면 엄연한 군대(armed forces)임에 틀림없다.

지금까지 일본자위대는 ‘방위대강’을 기준으로 삼아 네 단계에 걸쳐 변신을 꾀했다. 그 가운데 ‘신방위대강’이 제정되기 전까지 세 단계에 걸친 자위대의 변화를 살펴보자.

제1단계(1954∼76)에 해당하는 시기는 1954년 방위청·자위대가 발족한 이후 ‘구(舊)방위대강’이 제정되기 이전까지다. 이 시기에는 방위력의 양적 목표달성에 주안점을 둔 계획이 주된 내용이었으며, 그것을 뒷받침할 요소, 즉 일본이 보유해야 할 평시 방위력의 규모나 이념 등은 명확하게 규정되어 있지 않았다. 여기에는 주일미군의 감축에 따른 임무교대와 해상교통의 안전확보능력에 주안점이 두어져 있었다.

제2단계(1977∼95)인 ‘구방위대강’에서는 평시 방위력의 존재를 강조하는 동시에 ‘기반적 방위력(Basic Defense Force)’구상이라는 개념이 처음 등장한다. 이 구상은 1970년대 들어 강대국 사이에 세력균형이 이루어지고 일본에 의한 위협이 현실화될 가능성이 낮아졌다는 판단에 따라 일본이 보유해야 할 방위력의 목표를 ‘제한적인 소규모 침략까지만 대처’하는 능력으로 내세우고 있었다. 이 개념은 일본이 목표로 하는 방위력의 규모를 처음으로 그리고 구체적으로 명시했다는 데 의의가 있다.

제3단계(1996∼2004)인 ‘전(前)방위대강’에는 냉전종결에 따른 국제정세의 변화와 불투명하고 불확정적인 요소가 남아있는 한반도 등 동아시아 지역의 정세가 반영되었다. 여기서는 ‘기반적 방위력 구상’을 기본적으로 답습하면서도, 냉전 종식 후에 나타난 다양한 사태에 대처할 방위력을 정비할 것을 목표로 제시하고 있다. 아울러 냉전시대와 비교해 대처해야 할 위험이 다양하고 불투명하다는 명분을 내세워 유사시에 대비한 전투능력의 확충을 목표로 제시했다.

이를 위해 각 자위대는 부대 및 주요장비의 ‘합리화·효율화·콤팩트화’ 등 방위력의 질적 향상을 꾀하여, 전체적으로 볼 때 부대규모는 축소됐지만 장비의 근대화로 자위대의 기동력과 화력을 향상시키고자 했다.

일본 방위정책의 전개과정 및 특징

구방위대강 전방위대강 신방위대강

시기적
특 징 (신)냉전 (1977~1995) 냉전후 (1996~2004) 9·11테러사태 이후
(2005년 이후)

위협성격 일본 유사시 일본 유사시+
주변사태(한반도, 대만해협) 일본유사시+주변사태+반테러전쟁

방위력
수 준 기반적 방위력
(Basic Defense Force) 기반적 방위력 다기능 탄력적 방위력
(Multi-Functional Flexible
Defense Force)

안 보
협력원칙 ‘국방의 기본방침’(1957)
。유엔과 대미동맹은 대등
。유엔결의 없는 해외파병 금지 ‘국방의 기본방침’견지
。유엔과 대미동맹은 대등,
유엔결의 없는 해외파병 금지
。단, 특별법에 의한 예외 인정 ‘국방의 기본방침’수정
。유엔보다 미국과의 동맹이 우위
。유엔안보리의 결의 없이 미국과
협의로 해외파병 가능

자위대
역 할 。미·일 역할분담의 시작
-일본과 극동지역의 방위
-해상교통로 보호 。자위대 역할의 지역적 확대
-대만해협 위기관리 。해외활동을 고유업무로 격상
-반테러 공동전선
。MD공동개발 。해상분쟁 방지

미·일
방위협력 미일안보조약(1960)
(구)가이드라인 미일 신안보선언(1996)
(신)가이드라인 새로운 안보선언 준비중(2005)
신·신 가이드라인(?)

조성렬 국제문제조사연구소 연구위원 joseon@riia.re.kr

발행일: 2005 년 02 월 01 일 (통권 545 호) 신동아