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2022년 01월 19일 수요일

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일본의 해양입국과 해양종합관리

지난 2008년 1월 20일, 일본의 해양정책연구재단의 뉴스레터(제179호)에 [해양입국과 해양종합관리]에 대한 글이 실렸기에 전문(全文)을 번역, 게재한다.

                                                 <해양입국과 해양종합관리>

동경대학대학원 법학정치학연구과 교수 ◆오쿠와키 나오야(奥脇直也)

[해양국가]라는 일본 내부의 인식을 영국과 미국의 해양인식과 비교한 후, 해양기본법의 2가지 커다란 이념인 [해양입국]과 [해양의 종합적인 관리]의 의미에 대해 검토했다.

일본이 세계에 해양국가로 인지되어 헌법을 선언하고, 국제사회에서 [명예로운 지위를 차지]하기 위해서는 특히 해양환경보호, 해양자원의 지속적인 이용, 해양과학 지식의 발전 등의 분야에서 장기적인 안목을 가지고 국가재정을 계획적으로 투입하고, 더불어 선진과학기술을 구사해 세계에 해양공공재(海洋公共財)를 제공하는 체제를 구상할 필요가 있다.

1.해양국가
일본은 [해양국가]로 불리지만 이는 지리적으로 바다에 둘러싸여 있는 [섬나라]라는 말과 같은 뜻에 불과하다. 해양을 기반으로 세계의 선두에 선다는 비전이 정책에 반영되어 있다고는 말할 수 없다. 단순히 육상의 국경이 없다, 바다에 의해 지켜지고 있다는 막연한 느낌일 뿐, 일본의 해양 정책은 수동적이고 방어적이다. 물론 해양이미지는 국가마다, 그리고 시대에 따라 무척 다르다. 같은 해양국가라도 영국은 [7개의 바다]를 향해 열린 수로로 바다를 인식한다. 영국 해적은 어떤 때는 바다의 무법자였으며 [인류공통의 적]이었지만, 어떤 때는 자경선의 입장에서 적국 상선으로부터 재산을 약취해 국가재정에 공헌했으며, 항해기술을 계승해 어떤 때는 해군에 편입되어 국가의 안전보장을 뒷받침했다. 국가가 해적을 제압하고 동시에 이를 이용한 것이다. 또한 19세기에는 노예무역금지를 이유로 남대서양에서 인도양에 걸친 공해상에서의 외국선박에 대한 임검 및 수색할 권리를 외국에게 인정케 한 영국 해군의 가장 큰 임무인 [상법보호]를 실효적인 것으로 만들었다. 즉, 인도적이라는 명분하에 해상 권력을 확립한 것이다. 반면 미국의 해양이미지는 이원적이다. 대서양은 예부터 유럽으로부터 흘러들어오는 오래되고 사악한 것에 미국이 감염되는 걸 막는 격리의 바다였으며, 고립주의와 금주법의 바다였다. 반면 미국에게 태평양은 아시아를 향해 열린 바다, 함포(艦砲) 외교로 문호개방을 강요한 바다였으며, 무엇보다도 [고래의 바다]였다. 태평양은 미국에 부와 번영을 가져왔다. 이처럼 역사적인 사실에 비추어 해양은 이를 기반으로 국가정책이 책정되어 운영되는 터전이었다. 자유로운 공해(公海)는 해상 권력의 확립으로 실효적으로 관리되는 바다이기도 했다. 

현재 일본 주변 해양에서 발생하고 있는 납치문제, 수상한 선박 등은 때때로 바다가 외부 세계와 이어져 있다는 사실을 국민들에게 의식시키지만, 이에 대한 대응은 연안 수호를 강화하는 일에 머무르는 수준이다. 세계물류의 대부분이 해상운수로 이뤄진다는 사실을 (배보다) 비행기로 여행하는 국민들은 그다지 의식하지 못한다. 반짝반짝 빛나는 우주와 달리 바다는 어둡고 대중적이지 못하다. 국제법적 사고의 훈련의 터전이기도 한 해양법연구를 목표로 하는 (일본의) 젊은 연구자들도 줄어드는 경향이다. 사십 몇 년 전에 코우사카 마사타카(高坂正堯)는『해양국가 일본의 구상』을 써서 [종합안전보장]을 역설했지만 바다를 기반으로 하는 해양국가 일본의 장래전망은 아직 열리지 않았다.

2.해양기본법안 성립의 의의
작년 7월 20일, [바다의 날]에 해양기본법이 시행되었다. 이 법은 이제까지 해저자원, 수산, 해운, 환경, 해양과학처럼 개별로 대응해왔던 해양문제에 대해 종합적⋅일원적인 정책입안을 촉구해 [국제협조 하에서의 해양의 평화적이고 적극적인 개발 및 이용과, 해양환경보전과의 조화를 도모하는 새로운 해양입국을 실현하는 것]을 목적으로 하고 있다.

해양입국―해양기본법에는 [해양입국]과 [해양의 종합관리]라는 2가지 큰 이념이 제시되고 있다. 그러나 이 2가지는 어떻게 연관되는 것일까. 해양입국이란 바다수호를 견지(堅持)해 일본의 안전보장을 확립하는 것만을 말하는 게 아니다. 바다를 지키고, 국민의 생명⋅신체⋅재산을 지키는 일은 국가의 중요한 임무다. 그러나 직접적으로는 일본의 이익확보만을 위한 안전보장은 세계를 향해 해양입국을 선언할 수 있는 근거가 되지 못한다. 일본이 스스로의 이익을 기반으로 무엇을 세계에 제공할 수 있는지를 생각하지 않으면 해양입국이라는 이념은 성취되지 않는다. 예를 들어, 동남아시아 [해적]에 대해 일본이 연안국에 (해적방지 등의) 능력구축을 위한 원조를 실시하고, 또한 연안경제개발을 위한 원조를 추진해 해적의 뿌리를 끊기 위한 협력을 실시해 상당한 성과를 올려온 것처럼 해양기본법 하에서 취할 수 있는 정책이 세계에 보탬이 되고, 나아가 세계에 공공재(公共財)를 제공할 수 있음을 보일 필요가 있다. 또한 이런 정책이 긴 안목으로 보았을 때 일본의 이익으로도 이어진다는 사실을 국민들에게 설득력을 갖고 정보를 제공해나갈 필요가 있다. 해양환경보전, 생물자원보호, 해양과학조사 등에 대해 국가가 장기에 걸쳐 자금을 거출하고, 지식을 집적해 나간다는 강력한 정치적 의사를 형성하고, 일본이 자랑하는 첨단기술의 은혜를 외국 연안국들이 널리 받고 있다는 사실을 실감케 할 수 있는 체제를 내세울 필요가 있다. 국제공헌을 위한 노력을 축적하는 것이 일본의 안전보장을 높여가는 일이기도 하다.

해양의 종합관리―해양의 종합관리라는 이념도 큰 문제를 안고 있다. 현재 이미 미국, 호주, 캐나다 등의 나라에서 [해양의 종합관리]를 위한 입법이 추진되어 정부기관의 권한검토가 실시되고 있다. 이런 움직임은 200해리수역 시대에 적절한 것이다. 그로티우스(Hugo Grotius)가 공해(公海)의 자유를 주창한 근거는 자원의 무진장함, 해역관리의 불가능성 때문이기도 했다. 이 전제가 무너져 이전의 공해의 자유 하에서는 해양자원의 보전관리도, 또한 해양환경의 보전도 불가능하다는 사실이 현재 세계 공통의 인식이다. 본래 200해리제도는 지구 해양계를 보호하기 위해 연안국이 제반 조치를 분담해 실시하는 “국제협력의 바다”라는 관점에서 출발했다. 이런 의미에서 해양의 종합관리라는 생각은 200해리제도에서 당연히 나온다.

다만 실제로는 해양의 종합관리는 어려운 문제에 봉착한다. 첫 번째로 바다 이용에는 여러 육지의 이해관계자가 이미 존재한다는 점이다. 두 번째로 종래 바다 관리는 분야별로 개별적으로 실시되어왔기 때문에 해양관리기술도, 정보도, 노하우도, 나아가 이해조정체제도 세분화된 상부하달적인 조직 속에서 축적되어 있다는 점이다. 세 번째로 연안국으로서의 이익과 해양이용국으로서의 이익은 때로는 상반되기 때문에 연안국 권익을 과도하게 보호하면 해양이용국의 입장에서 엄격한 규제에 부딪힌다. 해양이용국으로서의 법령준수가 철저히 지켜지지 않으면 연안국으로서의 규제도 제한에 부딪힌다는 점이다. 이런 의미에서 바다는 상호주의적인 공간으로 공통이익을 조금씩 축적해 합의를 형성해 나갈 필요가 있다. 네 번째로 바다는 세계와 연결되어 있다. 바다의 문제는 언제나 국제문제라는 점이다. 종합관리를 위한 조치가 경제적, 사회적, 문화적 발전단계가 각각 다른 주변 이웃나라들 간의 이해충돌을 피하면서 추진할 필요가 있다. 해양법에 인정된 연안국으로서의 권한행사라 하더라도 개별경우에서 합리적인 권한행사가 뭐가 있을지, 그 범위를 신중하게 파악하고 국제관계를 불안정하게 만들지 않기 위한 재량을 확보해둘 필요가 있다.

3.맺음말
해양의 종합관리와 선정(good governance)이 구호로 끝나지 않기 위해서는 일본이 해양입국으로서 국제사회에 무엇을 어떻게 공헌할 수 있을지를 제안해 나갈 필요가 있다. 그리고 이 같은 넓은 시야에 서서 해양을 잘 아는 전문적인 인재육성이 중요하다. 해양기본법 하에서 현재 책정 중인 해양기본계획이 헌법이 선언하는 국제사회에 [명예로운 지위를 차지]할 수 있는 일본을 건설하기 위한 첫걸음이다.

*2008.05.31 독도본부 www.dokdocenter.org

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