기사입력시간 : 2008-06-03

중국의 분산된 해양관리 체제, 고민과 해법 2 - 1

아시아에는 세 마리 용이 있고 중국에는 다섯 마리 용이 있다고 한다. 아시아의 세 마리 용은 들어봤는데, 중국의 다섯 마리 용은 또 무엇이란 말인가? 중국에서 말하는 이 다섯 마리의 용에 대해 아는 한국인은 아마 많지 않을 것이다.



중국의 해양관리 관련 학회지, 신문기사, TV 보도, 그리고 학술 발표회 등에서 약방의 감초처럼 등장하는 말 중에 “涉海五龍(섭해오룡)”이란 말이다. 한자를 풀이하면 대충 이 말이 해양관리에 관련된 것이란 짐작은 할 수 있을 것이다. 그럼 이 말은 구체적으로 무엇을 의미하는 것일까? “涉海五龍”이란 중국 해양관리 기구의 5대 부문을 용에 비유해서 일컫는 말로, 구체적으로는 국가해양국, 농업부(어업국), 국가환경보총국, 교통부(해사국), 군대(공안) 등이 이에 속한다. 


필자가 막 공부를 시작할 무렵, 가장 힘들었던 부분을 꼽으라면 단연, 상술한 다섯 마리의 용들이 관련되는 복잡한 중국의 해양관리 체제에 대한 현황파악이었다. 지역별 그리고 업무별 관리를 큰 원칙으로 하는 중국의 해양관리 체제는 북해, 동해, 남해의 지역별로 그리고 다섯 마리의 용의 관리기구가 각각 설치되어 있는 복잡한 그림을 구성하고 있다. 이렇다 보니 때로는 중국 학생조차도 그야말로 두 눈 반짝이고 봐야할 복잡한 그림이 된다. 아마도 1996년 한국의 해양수산부 설립 이전의 분산된 관리구조를 생각해 보면 이해가 빠를 것이다.






문제는 중국의 해양행정체계 구조가 한국의 예전 구조보다 더 복잡하다는 것이다. 이는 기본적으로 중국의 관할 해역이 방대하기에 그러할 것이다. 뿐만 아니라 소위 “대표급” 기관들이 많다는 것도 하나의 특징이다. 즉, 덩치가 큰 다섯 기관(부처)이 각기 큰 규모의 살림을 하고 있다는 점이다.



좀 더 쉽게 이야기해 보자. 중국의 해양관리 체제는 성격상 크게 세 부분으로 나눌 수 있는데 첫째, 해양행정 시스템, 둘째 해양행정 집법(집행)시스템, 셋째 공익서비스 지원 시스템이다. 행정 시스템은 연해시, 직할시, 자치구 등에 청, 국 등의 형태로 설치되어 있다. 그리고 집법 시스템은 해양주권, 환경, 불법조업 등에 관한 관리감독 등으로 이루어진다. 또한 서비스 지원 시스템은 모니터링을 주축으로 한 연구 시스템으로 구성된다.



그런데 이 다섯 마리 용들은 각기 이 세 가지 시스템을 두루 갖추고 있고, 관리 영역 상 구분 외에는 크게 다르지 않은 일을 하고 있다. 이 때문에 현재 중국의 해양관리는 많은 부분에서 관리상 중복이나 책임소재의 모호함으로 인해 효율 저하를 낳고 있는 듯 보인다.



가장 손쉬운 예를 들어보자, 우선 국가해양국과 농업부(어업국)의 경우, 두 부처는 같은 해역에 각각 행정관리 부서를 두고 있으며, 국가해양국은 해감총대, 농업부는 어정국의 감독대를 두고 있다. 뿐만 아니라, 이들은 비슷한 해역에 모니터링 관측소를 각각 두고 있다.



단지 국가해양국은 해양이라는 주제를, 농업부(어업국)는 어업이라는 주제를 내 세운다는 것뿐이다. 그렇다면, 이런 해양과 어업이라는 영역은 어떻게 구분할 수 있을까? 가령, 황해에 어선으로 인한 오염사고가 났다면 이는 누가 그리고 어떻게 처리해야 할까? 해양환경 보호를 위해 국가해양국이 해야 할까? 아니면 어류자원 보호를 위해 농업부가 해야 할까? 이러한 사소한 문제에서도 책임관할의 모호성이 나타날 수 있다.


이야기를 좀 더 확대 시켜보자. 현재 중국에서 제기되고 있는 분산된 해양관리체제로 야기되는 문제는 표면적인 관리상 영역에서의 문제뿐만이 아닌 다음과 같은 몇 가지로 요약되고 있다.



즉, 1) 해양정책 집행의 효율성 저하로, 분산된 관리체제에서 나오는 분산된 해양정책은 해양관리의 효율과 정책의 실효성을 저하시키는 요인이 된다는 것이다.



2) 해양관련 법률의 일관성 결여 문제가 있다. 이 또한 분산된 관리 기구에서 각 기 상정되는 법률로 인하여, 양적으로는 팽창을 보이나 일관된 질적 성장이 없다는 것이다. 이해를 돕기 위해 구체적 예를 들면, 1882년 제정, 1999년에 개정된 해양환경 보호법과 같은 모든 영역을 포괄하는 종합적인 법률에 대해 구체적 규정이나 규범은 없고, 각 부문에서 상정되는 법규만 난립한다(실제로 이 법에 대한 최초의 부가조례는 작년에 나온 “해양공정건설항목의 해양오염방지관리조례”가 유일하다.)



3) 해양관리 집행력의 저하로, 분산된 관리체제에서 빚어지는 각 부처간 이익갈등 등으로 관리 역량이 저하된다는 사실이다. (계속)


(글쓴이: 주현희(중국해양대학교 해양자원 및 권익종합관리 박사과정); 편집: CKJORC) 

날자：2007-7-19   출처：www.ckjorc.org



 

  기사입력시간 : 2008-06-03

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