독도본부 제5회 독도위기 학술토론회 06. 03. 17

노르웨이와 영국의 직선기선 분쟁과 묵인이 독도 영유권 위기에 주는 교훈

이장희(한국외대 대외부총장)

노르웨이와 영국의 직선기선 분쟁과 묵인이 독도 영유권 위기에 주는 교훈

무대응-독도 넘기는 가장 손쉬운 방법_독도본부

이장희(한국외대 대외부총장)

I. 문제제기

국제적 흐름에 비추어  육상자원이 부족하고 3면이 바다로 둘러싸인  우리나라는 해양진출이 필수적이며 주변해양에 대한 개발이 필수적이다. 그러나 우리나라는 해양을 사이에 두고 일본, 중국, 소련, 북한  등 국가와 대항 또는 인접하고 있어 해양의 효율적인 개발은 물론 해양관할권의 확정도 이루지 못하고 있다.  특히 이웃 일본은 독도의 군사 전략적 가치, 국가자원개발 그리고 동북아 대한 패권 유지 등 국익차원에서  독도 영유권에 대해 역사를 조직적으로 왜곡하면서  불법적 주장을 의도적으로 계속하여 왔다. 일본은  독도에 대한 부당한 영유권 침해를 1905년 이후 불법적으로 하고 있는데, 과연 우리는 이에 대해 역사적, 국제법적 대책에서 효과적으로 대응하고 있지 못했다.  시간이 흐를수록 우리의 독도의 영유권 관리 정책은 수세적이고 소극적으로 일관되어왔다. 특히 1999년 신한일어업협정은 한국의 IMF 관리체제라는 약점을 이용하여 일본의 독도에 대한 불법적 침탈을 합법화하는 국제법적 해석이 가능한 애매모호한 규정을 포함하고 있다.  그럼에도 불구하고 과거 역대 정부는 우리의 적극적 대응이 독도문제를 국제분쟁수역화하여 국제사법재판소에 회부하려는 일본의 전략에 말려들 여지가 있기에 소위 ‘조용한 외교’로서 이에 맞서왔다. 여기에는 일부 학자들의 편향된 민족의식도 크게 작용하고 있다.

독도본부 제5회 독도위기학술토론회 06.03.17

그런데 2005년 2월 22일 일본의 시마네현이 독도침탈 100주년을 맞이하여 다케시마의 날 조례 제정에 우리 국민과 우리정부는 매우 분노하였으며, 이를 계기로  독도문제에 대한 우리의 정부 정책을 근본적으로 수정하기에 이르렀다. 그래서 참여정부는 4기조 5개 대응 이라는 대일외교정책을 발표하고, 특히 독도문제에 대해 종전의 조용한 외교를 탈피하여 官民이 분리 대응하는 쪽으로 방향을 선회하기에 이르렀다. 그 구체적인 정책시도가 2005년 4월 20일 발족한  “동북아의 평화를 위한 바른 역사 정립기획단”의 발족이다.

자세한 것은, 외교통상부.바른역사기획단,한국법제연구원, 동북아역사재단법 제정 공청회 자료집(2005.8.), 참조.

본고는 독도영유권에 대한 대책의 일환으로 조용한 외교가 자칫 국제법상 “묵인”의 효과를 가져와 일본의 독도영유권에 대한 침탈을 국제법적으로 공인화시켜주는 것을 방지하기위하여   영국․노르웨이 어업사건(1951/Fisheries Case))을 분석하여 우리의 독도정책에 교훈을 얻고자 한다.

그러면 우선 영국․노르웨이 어업사건<Anglo -Norwegian Fisheries Case>(United Kingdom v. Norway)의 사건개요와 판결을 일별한다.

ICJ Report(1951),p.116 참조.

Il. 사건개요

17세기 초 부터 노르웨이는 연안해역으로부터 외국어선의 조업을 금지하는 조치를 취해왔기 때문에 영국의 어선은 동 해역에서의 조업을 삼가왔다. 그러나 20세기에 들어서면서 영국어선은 다시 노르웨이 근해에 진출하여 어로활동을 개시하였다. 이에 대하여 노르웨이정부는 자국어민을 보호하기 위하여 1906년 6월 2일의 법률에 의하여 어업금지수역을 설정하고 이를 위반하는 영국어선을 나포하였다.  노르웨이측의 이와 같은 일방적인 조치에 대하여 양국은 외교교섭을 통하여 문제를 해결하려고 노력하였으나 결국 실패로 끝나고 말았다.  1932년경에는 영국어선이 노르웨이의 북방연안까지 진출하게 되어 노르웨이정부는 그에 대하여 경고와 나포를 반복하였다. 다음해 영국정부는 노르웨이가 영해의 획정에 있어서 부당한 기선을 사용하였다고 강력히 항의하였다.

이상과 같은 양국의 분쟁은 1935년 7월 12일 노르웨이가 어업수역을 설정하는 칙령(Royal Decree)을 공포함으로써 더욱 격화되었다. 이 칙령은 어업수역을 획정하는 것이었으며, 그 범위는 북위 66도 28분 48초 이북의 연안해역을 포함하였다. 동 해역에서는 직선기선의 방법이 채용되었고 이업권은 노르웨이 국민에게만 허용되었다.    특히 이 수역의 직선기선은 노르웨이 연안의 본토, 섬 및 암초(Skjaergaard)상의 48개의 기점을 연결하는 직선이었으며 4해리의 이업수역 폭을 갖는 것이었다. 영국은 이에 대하여 즉각 항의를 제기하였으며 동시에 상설국제사법법원에 분쟁을 부칠 것을 주장하였으므로 영국간에는 외교교섭이 재개되었다. 교섭이 진행되는 동안 노르웨이는 칙령의 완전한 실시를 보류하였다. 그러나 1948년에 이르기까지 교섭이 결실을 맺지 못하게 되어 노르웨이는 다시 영국어선을 나포하여 처벌하기 시작하였다.

결국, 1949년 9월 28일, 양국은 분쟁을 국제사법법원에 부탁하였다. 즉, 1935년의 칙령에 의해 수역획정의 기준인 기선을 설정하는데 있어서의 방법 및 구체적인 적용에 국제법에 위반되는지의 여부에 대한 판결을 구한 것이다. 소송에 있어서 영국측이 원고, 노르웨이측이 피고가 되었다.

국제사법법원규정 제41조에 의해 영국은 1950년 1월 27일 진술서를 제출하였고 이에 대하여 노르웨이는 그해 7월 31일 답변서를 제출하였다. 다시 영국은 11월 28일 항변서를 제출하였으며 노르웨이는 1951년 4월 30일 재항변서를 제출하여 자국의 주장을 명백히 하였다.

1951년 12월 18일 국제사법법원은 재판관의 찬반 10대 2로써 노르웨이 연안해역의 획정방법은 정당하다고 인정하였으며 또 8대 4로써 1935년의 칙령에 입각한 노르웨이의 조치는 국제법에 위배되지 않는다는 판결을 내렸다.

이 판결은 40년 이상 계속되어 온 양국간의 분쟁에 종지부를 찍었을 뿐만 아니라 이후 영해획정과 관련하여 국제사회에 있어서 지극히 중요한 지침이 되었다. 특히 영해획정에 관한 문제가 세계적인 법전화의 과제로 대두된 것은 1930년의 헤이그 국제법 성문화회의에서였다. 이때 동 회의의 준비위원회에 대해 각국정부가 제출한 의견 중에서 영국과 노르웨이 양국정부는 기선의 설정, 만의 폭원, 역사적 만 등과 관련하여 상반된 입장을 취하였다. 즉 양국의 이러한 입장의 차이가 20년이 지난 뒤에도 계속되어 영국·노르웨이 어업사건이라는 중요한 국제분쟁으로서 국제사법법원에 의해 정리된 점이 주목된다.

llI. 판  결

1. 어업수역 획정방법의 유효성

1951년 12월 18일의 본안판결에서 다음과 같은 두 가지 점이 문제가 되었다. 즉, 1935년의 칙령이 정하는 어업수역의 획정방법이 국제법상 우효한가, 그리고 이 칙령에 의해 채택된 기선이 국제법의 적용과 관련된 제규칙에 따르고 있는가의 여부이다. 우선 첫 번째 문제와 관련하여 국제사법법원은 고려해야 할 현실로서 노르웨이 해안의 특수성, 즉 스카에르가르드(skjaergaard)라는 본토 연안의 섬이나 암초의 외측이 해안선을 구성하며 동 해역에 있어서 어업이 연안주민의 생활을 지탱5하는 중요한 생계수단임을 인정하였다.

법원은 [해역의 경계획정은··· 연안국의 국내법에 의해 표시되는 의사로서만 행해지는 것이 아니다.  경계획정의 행위는 항상 일방적 행위로서 나타나지만 그것이 타국에 대하여 유효한지의 여부는 국제법에 의해서 정해지는 것이다.]라고 기술하고 있다. 국제사법법원에 의하면 여기에서 말하는 국제법이란 영토에 대한  영해의 긴밀한 의존관계, 일정한 수역과 육지와의 긴밀한 관련 및 그 지역에

특유한 경제적 이익 등을 가리킨다.

결국 국제사법법원은 노르웨이의 과거조치를 검토한 후, 노르웨이에 특유한 제로도서 직선기선 방법이 존재해 왔으며 그 제도는 1869년 이래 일관되게 동 해역에 적용되었다는 사실을 인정하였다.

또한 영국정부를 포함한 다른 나라들이 60년 이상 그러한 노르웨이의 실행을 일반적으로 묵인해왔다는 사실을 인정하여 최종적으로 1935년의 노르웨이 칙령은 국제법상 유효하다는 판결을 내렸다.(10 대 2)

2. 칙령에 의한 직선기선의 국제법상 타당성 여부

그리고 두 번째 문제로서, 1935년 칙령에 의한 직선기선이 국제법의 적용과 관련된 제규칙을 준수하고 있는지에 대해서도 노르웨이측의 주장이 받아들여져서 국제법상 유효한 것으로 인정되었다.

즉, 국제사법법원은 칙령에 의한 직선기선이 영해 획정시에 따라야 할 국제법적 기준과 일치하고 있는지와 관련하여, 영국이 특히 영토와 영해의 의존관계 및 일정한 해역과 육지와의 밀접한 관련을 문제시하고 있으나 당해 규칙은 수학적인 정확성을 요하는 것이 아니며 또한 해안의 일반적인 방향과 동떨어진 것이 아니라고 하였다. 가령 당해 지역에서 현저한 일탈이 있다하더라도 역사적인 권

원이 이를 보충하고 있었기 때문에 큰 문제가 아니라고 하였다. 그리고 주민의 생계 및 사활적인 필요성을 언급하면서 당해 기선을 국제법상 유효하다고 결론지었다(8대 4)

IV.  분석과 쟁점

독도문제와 관련하여 쟁점을 정리하면 다음과 같다.

1. 사실개요(Facts);

노르웨이는 1935년 6월 12일 국왕칙령(Norwegian Royal Decree)을 공표하였는데, 이는 노르웨이와 핀란드의 경계로부터 직선기선의 방법에 의해 영해를 산정하여 자국민의 어업수역을 보호하고자 하는 내용의 것이었다. 하지만 이 연한은 피오르드(fjord) 해안으로 굴곡이 심하고 많은 도서와 암초가 산재한 지형적 특성을 가졌기 때문에 굴곡이 심한 피오르드만의 양단을 잇는 직선기선은 심한 경우에는 그 길이가 44해리에 이르렀다. 영국은 해안과 연안도서간 수역이 항해가 불가능할 정도로 복잡한 경우에 직선기선을 설정하는 것은 변론으로, 국왕령 중 ‘만 입구의 광협 여부를 막론하고’라는 규정은 국제법 위반이라고 주장하여 1949년 ICJ에 제소하였고, 1951년 판결이 내려졌다.

2. 법적 쟁점(Legal issues)

자국의 지형적 특성을 토대로 하는 경계획정방법이 국제법에 위반되는가 여부

3. 판결(Decision)

ICJ는 노르웨이의 직선기선의 관행을 인정하였다.  재판소는 상기한 이유에 의거하여 당해 기선은 해안의 일반적 방향으로부터 합리적 한계 내에 있으며, 또한 동 수역에서의 어업활동은 주민생존의 절실한 필요에 따른 것으로서 오랜 기간에 걸쳐 평온하게 수행되어 왔음이 증명될 수 있기 때문에 노르웨이의 동 수역에 대한 역사적 권원은 인정할 수 있다고 판정하였다.

4. 판결 이유(Decision df the Court)

ICJ는 이미 많은 국가들이 도서와 암초가 산재해 있고 피오르드식으로 굴곡이 심한 해안에서는 해안의 일반적 방향에 따라 직선기선을 긋는 방법에 대해 아무런 이의 없이 적용해왔다는 것과, 영국이 주장하는 10해리 기준이 국가관행으로 인정된 것이 아님을 지적하였다. 다만 재판소는 이러한 직선기선을 긋는 데 일정한 기준이 있음을 밝히고, 해안선의 일반적 방향․본토와 일정한 해역과의 관계․그 해역에서의 경제적 이해관계 등이 고려되어야 한다고 하였다.

이 사건에서 ICJ는 만(灣)의 10마일 봉쇄선(10 mile closing line for bays) 원칙은 관습법상의 규칙이 아닐 뿐만 아니라 비록 그 규칙이 관습법상 규칙이라고 해서 이 사건의 타 당사국인 노르웨이에게는 적용이 될 수 없다고 하면서, 그 이유는 노르웨이는 그 원칙을 자국연안에 적용하고자 하는 모든 시도에 항상 반대해 왔기 때문이라고 하였다. 비록 한 국가가 일방적으로 제정한 법적 기준일지라도, 그 기준이 합리적이고 오랜 기간 동안 타국이 이를 묵인하여 왔다면 이는 지역 관습법으로 인정되어야 한다고 본 것이다.

ICJ는 1933년 칙령에 의한 노르웨이 어업수역의 경계확정(delimitation) 기선의 획정은 국제법 위반이 아니라고 판결하였다. 즉 ICJ는 노르웨이 정부가 1869년부터 분쟁이 발생한 시점까지 일관되고 계속적으로 자국망의 해양경계획정 체제를 적용해 왔다는 점을 주목하였다.

결론적으로 ICJ는 노르웨이가 확립한 직선기선 획정방법은 노르웨이 연안의 특수한 지형에서 인정될 수 있으며, 분쟁이 발생하기 이전부터 이러한 방법이 지속적으로 충분히 오랜 관행(a constant and sufficiently long practice)을 통해 확립되었다고 판단하였다.

V.  독도 영유권 위기에 주는 교훈 주는 의미

위의 재판 판결 전체를 독도문제와 괸련하여 분석하면 영국을 비롯한 주변국이 노르웨이의 주장을 오랜 기간 동안 방치하거나 묵인하여온 점과, 노르웨이가 적극적으로 자신의 입장을 집요하게 주장하는 각종의 조치를 철저하게 취해 온 것이 재판부 승소 판결에 큰 영향을 주고 있음을 주목해야 한다는 점이다.

판결은 노르웨이의 전통적 제도의 합법성을 선취하여 인정한 것으로 보인다. 따라서 상대적으로 영국의 지위가 불리하게 되었다. 다만 판결이 해역의 획정은 필연적으로 국제적 측면을 가지며 이는 국내법으로 표시되는 연안국의 의사표시에 의존할 수 없다는 것을 좀 더 강조하지 않은 것은 아쉬운 점으로 지적된다. 판결에서 지적하고 있듯이 영해의 획정행위는 연안국의 일방적 행위이지만 타국과의 관계에 있어서 획정의 유효성은 국제법의 영역에 속하기 때문이다.

결국, 노르웨이의 해안처럼 해안선이 복잡하여 통상기선을 채택할 수 없는 경우에는 당해 지역의 사정에 따라 연안국들은 섬, 암초, 기타 돌출부 등의 저조선상의 적당한 점을 연결한 직선기선을 채택할 수가 있다. 단, 직선기선에 의한 영해범위의 획정은 연안국의 일방적 행위에 입각한 것이지만 타국에게 유효하게 대항하기 위해서는 국제법상 일정한 조건들을 충족하지 않으면 안 된다. 특히, 법원이 지적한 세 가지 기준들은 그러한 조건들의 중요한 부분을 구성하게 되었다.

위 판결에서 나타난  아래 2가지 핵심 쟁점에 대해 영국은 20세기 이전에는 오랜 기간 동안 노르웨이의 입장을 묵인하였지만, 노르웨이는  영국의 주장에 대해 처음부터 적극적으로 대처하여 왔다. 즉,

1) 1935년의 칙령이 정하는 어업수역의 획정방법(직선기선방식)이 국제법상 유효한가라는 논점.(획정방식의 국제법적 유효성)

판결문에 의하면,  역사적 灣에 대하여서는 일반 국제법상 단일의 기준은 존재하지 않고 개별적인 경우의 구체적인 사정에 의해 정해진다.  그러나 역사적 권원을 확정하기 위한 일반적인 기준의 하나로서 상당한 기간에 걸치는 연안국의 권한의 실효적인 행사와 타국에 의한 묵인이 필요하다고 할 것이다. 여기서 영국을 비롯한 타국이  노르웨이의 입장에 대해 장기간 묵인하여왔다. 동시에  노르웨이는 영국의 주장을 반대하는 입장을 집요하게 공개적으로 주장하여왔다.

2) 이 칙령에 의하여 채택된 기선이 국제법과 관련 된 제규칙을 따르고 있는가의 문제.

위의 논점에 대해  (직선기준의 국제법적 합치성) 판결문에 의하면, 기선은 해안의 저조선을 따라야 할 필요가 없으며 일반적인 방향을 따르면 충분하다고 법원이 인정한 것이다. 이와 관련하여 판결은 다음과 같이 중요한 세 가지 기준에 대하여 기술하고 있다. 첫째, ｢연안국으로 하여금 연안수역에 대한 권리를 부여하는 근거는 육지이다.･･･그러므로 기선을 긋는 데에 있어서 연안의 일반적인 방향으로부터 크게 벗어나면 안 된다.｣ 둘째, ｢기선의 선택에 있어서 제기되는 중요한 문제는 실제로 당해 수역이 내수제도에 종속될 정도로 충분하고도 밀접하게 육지와 관련하여 있는지에 대한 것이다.｣ 셋째, ｢장기간의 관행에 의해 현실성과 중요성이 명백하게 확증되어 있는, 그 지역에 고유한 경제적 이익이 고려되어야 한다.｣ 이러한 판결의 기술은 오늘날 해양법의 기선관련 규정에 거의 그대로 받아들여지고 있다. 직선기준이 현행 국제법 규칙에 합치하고 있다는 점이다.  직선기준의 국제법적 합치성에 맞추기 위해 노루웨이는 적극적인 각종의 적극적 조치를 취하여왔다.

결론적으로 우리의 대독도 문제에 대해서도 역대정부의 조용한 외교 접근은 과거에는 나름대로 이유가 있었지만, 이제는 철저하고 종합적  재검토하에 적극적인 정책전환이 매우 필요한 시점이다. 국회는 현재 계류중인 “동북아역사재단법안”을 조속히 통과시켜  참여정부의 동북아역사문제와 독도관련 사항에 대한 체계적 전략적 정책에 대해 적극적 지원을 해야 할 것이다.

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